Infrastructuur: noodzakelijke maar niet voldoende randvoorwaarde

Infrastructuur is een noodzakelijke randvoorwaarde voor een florerend ecoysteem. Daarbij moeten we ons niet laten beperken door wat infrastructuur in het dagelijks spraakgebruik betekent: alle voorzieningen die bijdragen aan fysieke ontsluiting en bereikbaarheid, zoals wegen, spoorlijnen, bedrijventerreinen en een vliegveld. We hanteren in dit kader de definitie van Peter Nijkamp (1986): “materieel en immaterieel publiek kapitaal dat de humuslaag vormt voor sociale en economische activiteiten”. Anders gezegd: infrastructuur is een breed palet aan fysieke en niet-fysieke eigenschappen en voorzieningen die het mogelijk maken dat een samenleving sociaal en daarmee economisch functioneert. Nijkamp baseerde zich hier op Hirschman (1958), die naast privaat kapitaal, aangewend voor productie, ook publiek kapitaal (publieke infrastructuur) onderscheidde, dat de basisvoorwaarden creëert om privaat te kúnnen investeren. Het gaat dus om fysieke infrastructuur, kennisinfrastructuur (onderwijs) en publieke voorzieningen (zoals zorg, defensie).

Ook OECD en Wereldbank vatten het begrip ‘infrastructuur’ breed op: alle netwerken, structuren en systemen die zorgen voor bereikbaarheid en ontsluiting (fysiek en digitaal), die een land of regio voorzien van electriciteit, schoon water en afvalverwerking en zorgen voor veiligheid (bv. waterbeheersmaatregelen, politie, leger, een rechtssysteem), gezondheid en ontwikkeling (zorg en onderwijs). Voor een goed functionerende economie zijn betrouwbare infrastructuren basisvoorwaarden (OECD 2015).

 

Transportinfrastructuur: geen doel maar middel

Transportinfrastructuur is geen doel op zich maar levert een bijdrage aan groei van welvaart en welzijn (OECD 2007). Landen die aan het begin van hun economische ontwikkeling staan, leggen daarom prioriteit bij investeringen in transportinfrastructuur als wegen en vliegvelden. In ontwikkelde landen ligt het accent meer op modernisering van de infrastructuur. Dat dat geen vanzelfsprekendheid is, bleek in 2015, toen in Duitsland bruggen en snelwegen moesten worden afgesloten wegens achterstallig onderhoud. Inmiddels is het Bundesverkehrswegeplan 2030 in werking getreden, dat voorziet in een investering van 260 mrd euro tot 2030. Ook Nederland kende, met de afsluiting in 2016 van de brug over de Merwede voor zwaar verkeer, een eerste symptoom van achterstallig onderhoud. Het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid becijferde in 2016 dat in Nederland tot 2030 245 mrd euro aan investeringen in o.a. wegen, spoor en waterkeringen nodig zal zijn, voor onderhoud, renovatie en nieuwbouw.

Volgens de OECD (2007) verschuift de context van infrastructurele investeringen: toenemende verstedelijking, vergrijzende bevolking in ontwikkelde landen, hogere eisen op het gebied van duurzaamheid en veiligheid, technologische innovatie en verschuiving van publieke naar publiek-private of geheel private financiering. Ondanks deze verschuiving blijft infrastructuur, in de meest brede zin, een kritische factor voor economische ontwikkeling. Basisvoorzieningen als goede wegen, stroom en schoon water zijn opgenomen in de UN Sustainable Development Goals. Inmiddels wordt ook (draadloze) digitale connectiviteit als basisinfrastructuur gezien. McKinsey Global Institute schat dat jaarlijks mondiaal een bedrag van 350 mrd dollar nodig is voor infrastructuur. De OECD schat de benodigde infrastructurele investeringen wereldwijd tot 2030 op 71 biljoen dollar. Om dit te kunnen financieren, is een mix van investeerders nodig (w.o. bijvoorbeeld pensioenfondsen), transparantie in de aanbestedingsfase, zorgvuldige projectvoorbereiding, meer marktwerking in de exploitatiefase, en consistent beleid over een groot aantal jaren (OECD 2015a).

 

De baten van fysieke infrastructuur

Volgens McKinsey (2016) leidt elke dollar die wordt geïnvesteerd in infrastructuur, tot een structurele stijging van het BBP op termijn met 20 dollarcent. De meeste economen bekijken dit wat genuanceerder: een investering in een stedelijke omgeving heeft een groter effect dan in een rurale omgeving. Dat heeft alles te maken met dichtheid en economische massa (PBL/CPB 2015; OECD 2017). Bedrijven en werknemers zijn productiever in een (grote) stad: verdubbelt een stad in omvang, dan groeit de productiviteit met 2 tot 10%, afhankelijk van de economische structuur. De grote concentratie van bedrijven en sectoren ligt hieraan ten grondslag. Deze schaal maakt namelijk sharing, matching en learning mogelijk: bedrijven delen een breed palet aan gespecialiseerde toeleveranciers en voorzieningen, ze kunnen putten uit een omvangrijkere arbeidsmarkt met meer kans op een goede match met personeel, en er zijn meer mogelijkheden om (formele en informele) kennis (bedoeld en onbedoeld) te delen. Dit wordt aangeduid met de term agglomeratievoordelen. Daar tegenover staan agglomeratienadelen, zoals hoge grond- en vastgoedprijzen (door de hoge vraag naar locaties), congestie en luchtvervuiling (door het grote aantal verplaatsingen).

Grote investeringen in transportinfrastructuur worden tegenwoordig afgewogen op basis van een (maatschappelijke) kosten-batenanalyse ((M)KBA). De modellen die hiervoor worden gebruikt, brengen in beeld welke effecten de geplande interventie heeft op

(1) transport (kosten, kwaliteit, betrouwbaarheid, reistijd en -afstand, comfort),

(2) gebruikers van de infrastructuur (transportsector, forenzen, vrijetijdbesteding), en

(3) directe effecten op welvaart en economie (besparingen in kosten en tijd, veiligheid, milieueffecten).

 

 

(Bron: OECD 2017, pag. 12)

Buiten beschouwing van de MKBA blijven bredere oftewel indirecte economische effecten, zoals verhuizing van bedrijven of personeel, verandering in grondprijzen als gevolg van veranderende vraag, en invloed van de interventie op productiviteit en economische groei of werkgelegenheid. De MKBA-modellen blijken namelijk niet in staat te zijn om te voorspellen wat bedrijven en werknemers gaan doen. Tot dusver werden indirecte, bredere welvaartseffecten daarom in beeld gebracht door economische impactstudies. Inmiddels ontwikkelt zich een nieuwe trend om de effecten, zowel de directe als de indirecte, in beeld te brengen via multicriteria-analyses, waarbij vervoersmodellen worden gecombineerd met regionaal-economische modellen en kwantitatieve met kwalitatieve methodes (OECD 2017).

 

Transportinfrastructuur: niet automatisch extra groei

Transportinfrastructuur maakt (arbeids)markten beter toegankelijk, verlaagt transportkosten en verhoogt zo het groeipotentieel van bedrijven en regio’s (Nijkamp 1986; Van Maarseveen & Romijn 2015). Dat is althans de theorie. De New Economic Geography (ontwikkeld door Nobelprijswinnaar Paul Krugman) heeft aan deze theorievorming een belangrijke bijdrage geleverd. Krugman beschreef hoe bedrijven een afweging maken tussen agglomeratievoordelen, agglomeratienadelen en transportkosten. Een bedrijf vestigt zich daar waar het een balans vindt tussen de agglomeratievoordelen (hoge concentratie van kapitaal, klanten en personeel), agglomeratienadelen (hoge grondprijzen) en transportkosten. Wanneer transportkosten dalen door bv. aanleg of uitbreiding van een weg, kan een bedrijf besluiten tot relocatie om te profiteren van lagere grondkosten verder weg. Het kan ook besluiten te blijven, omdat het voor personeel aantrekkelijker wordt naar goedkopere locaties te verhuizen en te profiteren van lagere transportkosten. Bedrijven die afhankelijk zijn van de nabijheid van andere bedrijven (agglomeratievoordeel), accepteren agglomeratienadelen zoals congestie en hoge vastgoedprijzen eerder.

Economen waarschuwen echter voor een al te simplistische benadering: de aanleg van infrastructuur levert niet vanzelf economische groei op, blijkt uit empirisch onderzoek (OECD 2006; Van Maarseveen & Romijn 2015; OECD 2017).

Ten eerste is er sprake van een vertragingseffect: een regionale economie reageert met vertraging op verbetering van infrastructuur, bedrijven zijn niet in staat om zich meteen aan te passen. Dit vertragingseffect kan groot zijn: verschillende studies laten pas na tientallen jaren een (zeer beperkte) stijging van de werkgelegenheid zien. Daardoor is moeilijk aantoonbaar dat dit het gevolg is van aanleg van infrastructuur.

Ten tweede is het effect afhankelijk van de mate waarin een nieuw stuk infrastructuur in een groter geheel hangt en zo een netwerk vormt dat markten met elkaar verbindt. Wanneer een netwerk bovendien compleet is, voegt een extra infrastructurele investering weinig meer toe in termen van groei (afnemende meeropbrengsten).

Ten derde is het effect sterk afhankelijk van de lokale omstandigheden. Als die ongunstig zijn voor economische groei (verouderde economische structuur, arbeidsmarktpotentieel dat leunt op verouderde kennis en vaardigheden, weinig ondernemerschap), kan het netto effect van de infrastructurele investering nog steeds negatief zijn. Andersom vergroot een concentratie van begunstigde bedrijven de positieve impact van investeringen.

Ten vierde kan herverdeling optreden: aanleg van nieuwe infrastructuur kan ten goede komen aan bedrijven dichtbij de nieuwe infrastructuur, terwijl verder weg gelegen bedrijven slechter af zijn. Dit herverdelingseffect treedt sterker op in gebieden met veel dienstverlenende bedrijven en minder in regio’s met een sterke industriële basis. Anders gezegd: dienstverlenende bedrijven profiteren sneller van aanleg van infrastructuur dan industriële bedrijven.

Het CPB wijst er ten slotte op dat er geen causaal verband aantoonbaar is tussen aanleg van transportinfrastructuur en economische groei. Transportinfrastructuur wordt veelal aangelegd om groei- dan wel krimpregio’s te ondersteunen; de investering volgt dus de (ruimtelijk-economisch veronderstelde) vraag. Een zuiver causaal verband de andere kant op (de investering leidt tot economische groei), is dan niet meetbaar.

 

Ook een investering in woon- en leefklimaat

Investeringen in transportinfrastructuur zijn dus een noodzakelijke maar niet voldoende voorwaarde voor economische groei. Tegelijkertijd zou het eenzijdig zijn om alleen te kijken naar de bijdrage die transportinfrastructuur levert aan versterking van het vestigingsklimaat voor bedrijven. Goede multimodale ontsluiting levert ook een bijdrage aan de kwaliteit van het woon- en leefklimaat (OECD 2006). Zowel internationaal onderzoek als onderzoek naar de Nederlandse woningmarkt laat zien dat er een duidelijke relatie is tussen bereikbaarheid en woningprijs: hoe meer banen er binnen 45 minuten reisafstand te bereiken zijn, hoe populairder de woonplek en hoe hoger de woningprijzen (PBL 2006). Woningprijzen dalen echter zodra de infrastructuur te dichtbij komt en het nadeel van de snelweg (of het spoor) voor de deur groter wordt dan het voordeel ervan (PBL 2006; Van Maarseveen & Romijn 2015).

Agglomeratie-effecten treden op aan zowel de productie- als de consumentenkant. Dit komt ook tot uitdrukking in de grondprijzen van woningen in stedelijke gebieden. De Groot et al. (2010) vinden een groot verschil in grondprijzen (van koopwoningen) tussen (hoog)stedelijke gebieden en rurale gebieden. Ongeveer 34% van deze verschillen konden worden verklaard door verschillen aan de productiekant: de bereikbaarheid van banen en loonverschillen tussen gebieden. Echter: liefst 40% kon worden verklaard door zaken die gerelateerd zijn aan de consumentenkant. Hiervan kan 22% worden toegeschreven aan voorzieningen die een relatie hebben met ‘dichtheid’, zoals podiumkunsten, horeca en het dagelijkse en luxe winkelaanbod. De resterende 18% is het gevolg van de aanwezigheid van rijksmonumenten, nabijheid van parken, natuur en zee en een grachtengordel. Deze laatste zaken zijn minder te beïnvloeden door ‘dichtheid’, waarbij sommige zelfs duidelijk op gespannen voet staan met ‘dichtheid’ (o.a. parken) of een verdere verdichting (o.a. behoud grachtengordel, een historisch gevormde dichtheid).

Het agglomeratie-effect aan de voorzieningenkant leidt overigens niet altijd tot meer voorzieningen (meer vestigingen van hetzelfde), maar kan ook een effect hebben op het ontstaan van grotere voorzieningen of een grotere diversiteit in producten en diensten per voorziening (CPB/PBL 2015).

 

Meer lezen

CPB/Planbureau voor de Leefomgeving (2015): De economie van de stad. Den Haag: Centraal Planbureau/Planbureau voor de Leefomgeving

Economisch Instituut voor de Bouw (2016): Investeren in de infrastructuur. Amsterdam: Economisch Instituut voor de Bouw

Maarseveen, R. van, G. Romijn (2015): De ruimtelijk-economische effecten van transportinfrastructuur. Den Haag: Centraal Planbureau

McKinsey Global Institute (2016): Bridging global infrastructural gaps.

Nijkamp, P. (1986): Infrastructure and regional development: a multidimensional policy analysis. Empirical Economics (1), 1-21

OECD (2006): Infrastructure to 2030, Vol 1. Parijs: OECD

OECD (2007): Infrastructure to 2030, Vol 2. Parijs: OECD

OECD (2015a): Fostering investment in infrastructure. Parijs: OECD

OECD (2015b): Towards a framework for the governance of infrastructure. Parijs: OECD

OECD (2017): Quantifying the socio-economic benefits of transport. Parijs: OECD

Visser, P., F. van Dam (2006): De prijs van de plek. Rotterdam/Den Haag: NAi Uitgevers, Ruimtelijk Planbureau